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梳理政府债务的四个角度

时间:2019-05-14 19:14:01 来源:互联网 阅读:0次

梳理政府债务的四个角度

我国政府的债务问题,近来引起很多争议。在此,笔者想按照世行经济学家提出的标准,把政府负债分为直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性四种来梳理一下。

政府的直接显性负债,包括中央政府发行的债券、财政部代理发行的地方政府债券、国务院各部委借入的主权外债、地方政府的直接显性负债几方面内容。

中央政府发行的债券,主要用于弥补历年中央财政赤字,以及归还到期的国债。以2010年为例,中央财政发行各类国债共计17778.17亿元,到2010年末,中央财政国债余额67526.91亿元。2009和2010年财政部代理发行的地方政府债券都是2000亿元,到2010年末的余额为4000亿元。由于是财政部代理发行并代办还本付息,所以信用等级基本等同于国债。这种方式在形式上改变了以前“中央财政直接发行国债,然后转贷给地方”的模式,但由于权责不明确,中央财政仍然很可能要承担较大的还债。截至2010年末,我国登记外债余额为3377.38亿美元,其中,国务院部委借入的主权债务余额为387.94亿美元(以2010年12月31日人民币兑美元汇率计算,约为2569.21亿元人民币),占11.49%。

而在地方政府的直接显性负债中,还包括来源国内外的各类贷款和借款,以及拖欠的工资等,但这些缺乏有效的数据分析。

上述这些都属于中央和地方政府的公开债务。去年末,从中央政府角度来看,债务负担率约为17.6%。从中央和地方政府综合来看,债务负担率约为18.6%。仅就此数据来看,我国财政的可持续性还是不错的。

再看中央和地方政府的或有显性负债。

从地方政府来看,这类债务一是来源于政府担保的地方融资平台负债。虽然相关概念模糊,统计口径不明确,但政府担保的这部分债务形成了或有显性负债,其背后存在风险是毋庸置疑的。这种风险短期来看,是信息透明度不足风险,而且部分用于非盈利的平台贷款,很可能会转变为坏账,长期来看则是财政风险向金融风险的转移。二则,地方乡镇政府由于财力缺乏,又承担了大量的公共职责,因此也普遍处于“负债经营”的状况,有大量的隐性负债。三则,随着中国进入老龄化社会,社保支出的增幅远比社保收入大,这些在将来一定时期内理应支出的养老金所形成的社会保障资金缺口,必须由政府财政资金解决,形成政府的或有显性负债。

从中央政府来看,这类债务的产生,主要因为一些政企不分的国务院下属部门也存在较高的负债。如据统计,截至2009年末,铁道部负债总额已达到13033.86亿元,2010年底铁道部的资产负债率已达57%左右。

政府的直接隐性负债,主要表现为我国目前有大量的公共项目投资,而这些投资未来需要财政经常性费用的持续支出,按照世界银行的研究标准,这也构成隐性负债。另外,养老、医疗等方面的改革在不断扩大,虽然现在还没有重大制度改变,但预计未来此方面会通过法律改革而带来更多的财政支出,也构成隐性负债。

政府的或有隐性负债,在地方表现为社会保障资金管理机构如果出现投资和管理失误,造成资金损失,也需要政府来弥补。在中央政府则表现为两方面,一是政策性金融机构和准政策性金融机构发行的大量债券,长期来看如果出现风险,则不得不由中央财政来解决。二是在大型国有银行的改革中,曾经运用资产管理公司来解决不良贷款,也采取了某些特殊的制度安排,其中有很大一部分改革的债务成本未来仍需中央财政承担,只是被暂时推后了。

有关这四类中央和地方政府的债务划分,学界在细节上还存在一定争议。总的来看,直接显性负债的数据相对准确,或有显性负债的数据准确性就要差一些,而隐性负债的评估难度则非常大。

虽然政府综合负债要远远高于预期,但有几方面原因使得政府债务负担的严重程度有所弱化。一是近年来全国财政收入增长迅速,去年,财政收入占GDP比重已达约20.9%。二是全口径的政府收入远大于财政收入。典型的是政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入,还有未纳入预算管理的行政事业性收费等。如果把这些政府性收入都算在内,则去年政府收入的GDP占比已达34.7%以上。三是中国政府拥有良好的资产状况。这是因为中国各级政府都是国有土地的拥有者,能通过卖地获得巨额收入,潜在的土地储备也成为政府的重要资产。例如,去年末北京市土地储备达到2.2亿平方米,按去年北京市平均地价每平方米8000元计,则北京市政府资产负债表内的潜在土地资产价值达17600亿。

如果考虑到全口径的政府性收入,以及政府拥有的土地资产等因素,短期内中国政府债务的可持续性会表现更好,当然,由于存在内在弊端,这种“非健康”的可持续性在中长期内肯定会遇到问题。假如不推动相关改革,积累的风险很可能集中爆发。(作者系中国社会科学院金融研究所副研究员)

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